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在企业所制定的法律尚未被主管行政机关批准之前，依然适用国家法律规范。
其路径无外乎围绕秩序的构建、整合或维护。按照现有规定来看，办理身份证件或护照规定了严格条件，并且办理机关都隶属于公安机关。
作者简介：刘启川，东南大学法学院讲师，法学博士。更进一步，在自由法治国与社会法治国双重品格的推动下，交通警察职权范围内——道路交通秩序与交通安全，不应是往常普遍存在的被申请行为或消极被动不作为，更多的应是主动履行其秩序维持功能。保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益为交通警察的辅助义务。[23]但并不能由此否认日本交通警察秩序的维护并无人权保障的元素。因而，可以将此事项从交通警察权的权限中剔除，交由交通行政管理部门予以负责。
维护交通秩序的角色定位决定了交通警察不同于其他警种。我们完全可以以此为镜鉴，为修订相关规范提供指引。同条第5款规定，对于第1款中未能获得许可的或者第3款中准用第43条第3款仅获得附条件许可的，由国家对通常损失进行补偿。
并且，应判断该行为对财产造成的限制是形式意义还是实质意义上的。[31]福永实基于互酬性的视角讨论了损失补偿问题，具体参见[日]福永实：《损失补偿与互酬性》，《大阪经大论集》第58卷第6号（2008），第151页。[6]参见[日]西野章：《财产权限制与损失补偿的要否》，《法政理论》第33卷第1号（2000年），第2-3页。尽管不同国家对财产权的性质定位存在前提性的差异，然而对于财产权的使用状况在受到公权力限制前后是否存在差异的判断则是一致的，可资借鉴。
[27]参见[日]宇贺克也：《国家补偿法》，肖军译，中国政法大学出版社2014年版，第376页。[10] 作为美浓部达吉的弟子，田中二郎不仅明确肯定了财产权受到限制的行政补偿制度，还从国家性质的层面上为财产权补偿提供了有力的理论支撑。
第一层面，禁止建造房屋的行为可以被认为妨碍了土地的本来效用。2.在《自然公园法》指定特别地域内申请采石未获许可的行政补偿诉讼[25] 原告的山林位于《自然公园法》指定的第三类特别地域内（室生赤目青山国定公园），原告就其所有的山林向县知事申请700万立方米的采石许可，未获准。[18][日]阿部泰隆：《国家补偿法》，有斐阁1988年版，第269-271页。[40]可以看出，状况拘束性着眼于财产权本身并强调财产与其所处环境或使用现状的一致性，以财产权使用状况为出发点来判断规制行为的介入对财产权是否会造成影响，并进而判断是否存在损失。
当然，也有学者对此提出质疑，将规制理由、目的、程度等所有相关因素都置于同一层面进行考量，这种做法可能会导致社会内在制约范围的扩大，从而增加不予补偿的可能性。至于财产权的本来性质应如何理解，判决2的路径是，对位于自然公园内的土地来说，为保持美好风土景观而使用的行为就应属于财产权的本来性质。作为财产权第一层面的价值所在，对于财产权存续保障的限制条件理应比较严苛。而作为财产权核心内容的所有权又包括占有、使用、收益和处分等权能。
[8]参见美浓部达吉：《日本行政法（上卷）》，有斐阁1936年版，第357页。（三）评述 上述判决至少在以下三点上达成了共识。
对于法律没有特别规定并因公权力行为引起的财产损失，其认为公民应负有忍受义务。注释: *本文系国家社科基金风险行政中的国家责任研究（10CFX188）的阶段性成果。
因此，本案不予颁发许可而导致土地使用行为所受到的限制（建造建筑物的限制）并非超越了财产权制约范围的特别牺牲，不能获得补偿。不仅如此，纵观我国现行立法体系，鲜见有关财产权限制行政补偿的专门规定。[33]张翔：《财产权的社会义务》，《中国社会科学》2012年第9期，第115页。随之而来的问题是，司法实践中又是如何选择适用的呢？ （一）《自然公园法》中的财产权限制补偿规定 第二次世界大战后的经济腾飞和社会巨变，使日本基于管制国家和福利国家的双重角色频频启动对于财产权的征收和限制行为，其中以土地领域尤为常见。第二层面，即使建造行为并没有被禁止（因此并没有‘妨碍本来效用的发挥），但是如果建筑物的高度被严格地限制，并且该限制并不是为了维护土地所在地域的居住环境，而是出于维持偶然发现的重要遗迹的周边环境这一目的，那么上述限制也应该被认为是与该土地本来的社会效用无关。另一方面，目前国内学界对于财产权限制的探讨多基于宪法视角，讨论或集中于公权力限制财产权的制度背景、理论基础、财产权的社会义务等相对宏观的话题，[3]或是对财产权受到限制的具体事件进行分析梳理。
[8]作为20世纪上半叶的公法学者，身处君主立宪时代的美浓部达吉并没有明确论及财产权限制，但是对于财产性损失的分析整体侧重于公民的忍受义务，以国家不予补偿为原则。[24]参见东京地方法院1982年5月31日，《行政事件裁判例集》33卷5号，第1138页。
[42]参见[日]西野章：《国家补偿法概说》，劲草书房2008年版，第203页。[16]因此可以认为，即使没有达到妨碍财产权本来效用发挥的程度，但如果基于公共目的而对财产权课予了与其本来效用无关的偶然限制时，也应该给予补偿。
而在后两项判决中，法官完全省略了对规制行为的讨论，将判断聚焦于是否存在财产权的特别牺牲。具体而言，规制目的可以分为九种不同等级，而限制程度则可分为四等，由这些因素相互叠加所得的分数与是否应给予补偿相关联。
五、余论：传统行政补偿概念的挑战与重构 对于财产权限制补偿标准的最终探讨已疏离于原本对公权力行为和目的等的考量，而将是否补偿集中于损失或者说财产权性质本身。[15][日]今村成和：《损失补偿制度的研究》，有斐阁1968年版，第31页。这表明，日本宪法对于公民权利并非规定了绝对的自由，而公共利益正是这绝对权利的相对化理由。事实上，财产权限制补偿判断标准的正本清源仅是行政补偿概念体系发展的重要一环，传统行政补偿概念正在受到全面的挑战。
（三）何为损失：特别与牺牲 在厘清行为、损失、限制与补偿的关系并明确财产权限制补偿仅与损失相关这一前提后，终于可以回到财产权限制补偿中的判断标准问题。《自然公园法》对于自然公园的范围规定非常广，除了国有和公有土地外，还涉及大量的私有土地（国立公园中私有土地占25%，国定公园中私有土地占35%）。
因此，当出于公共利益而对于财产施以法律上的限制时，如果该限制符合财产权本来的性质和目的，那么该限制仅属于财产权内在社会制约的具体化，对所生损失也就无须行政补偿。[18] 相较于前述诸种抽象的、一般的补偿标准，综合因素说所提出的标准更为明确因此也有助于在具体事件中判断是否要进行补偿。
本文拟对日本财产权限制行政补偿的学说和实践进行梳理，聚焦于解析财产权限制的行政补偿判断标准，并在此基础上对行政补偿概念本身进行反思。当然，征收概念的涵义本身或许也值得探讨。
张千帆：《公正补偿与征收权的宪法限制》，《法学研究》2005年第2期。[44]尽管这一具有颠覆性的主张本身是否正确仍有待检验，但是如果该主张能够成立，抽离了三要素的行政补偿概念就会被修正为：对由公权力所导致的公民的特别牺牲所给予的财产性补偿。具体来说，判决1指出，当对财产权本质内容造成侵害，或者说虽然没有达到这一程度但课予了与财产权效用无关的限制时，应给予补偿。[31]而判断标准的不同更会导致补偿结论摇摆于完全补偿和不补偿这两个极端之间。
在今村成和之前，学界虽然认为对财产权进行剥夺或者作出本质上的限制要给予必要补偿，却并未指出何为本质限制。从这一视角而言，以损失作为财产权限制补偿判断标准的上述变革，对于行政补偿理论的发展变迁而言或许仅是冰山一角，而行政补偿概念体系变革之帷幕即将逐渐拉开。
3.国立公园特别地域内申请新建房屋未获批准的行政补偿诉讼[26] 原告所有的土地位于国立公园的第一类特别地域内，原告想在该土地上新建房屋并向静冈县知事提出申请，未获得批准。然而，尽管上述法律规定了财产权限制的损失补偿条款，但是却均未能就宪法规定所留白的侵害补偿和合理使用的边界作出释明。
[11]参见[日]野中俊彦、中村睦男、高桥和之、高见胜利：《宪法I》，有斐阁2012年版，第485-488页。需要强调的是，给予补偿并不能成为公权力施加限制或者权利人忍受限制的正当化依据。
